Onderzoek: Wat is de optimale regionale indeling van het Noorden?

herindeling NN 12 Okt 2011

In opdracht van VNO-NCW Noord heeft Mathijs Vreeman onderzoek gedaan naar de optimale regionale indeling van Noord-Nederland. Met dit onderzoek heeft hij zijn master Economische Geografie aan de RUG afgerond. De uitkomst: het Noorden kent dertien plaatsen met een centrumfunctie. Verder telt de ideale gemeente 50.000 tot 250.000 inwoners.

Regionaal bestuur is in Nederland diep geworteld. In de achttiende en negentiende eeuw is de basis gelegd voor de huidige bestuurlijke indeling in Nederland. Hierin was een sterke rol weggelegd voor Thorbecke, zijn ideeën zijn tot de dag van vandaag nog bepalend voor de inrichting van bestuurlijk Nederland met het rijk als centrale overheid en de provincies en gemeenten als decentrale overheden. Er is tegenwoordig veel discussie over de inrichting van het decentrale bestuur in Nederland, met name over de schaal hiervan.

Bestuurskracht
De wens voor herindeling van gemeenten bestaat al jaren en bij verschillende partijen. De voornaamste voordelen van herindeling die genoemd worden zijn grotere bestuurskracht en kostenbesparing. Een onderzoek naar bestuurlijke herindelingen in Zuid-Holland van bureau Berenschot en de Rijksuniversiteit Groningen, bevestigt voorzichtig dat schaalvergroting van gemeenten leidt tot een toename in bestuurskracht. Dit is een belangrijke wens van ondernemers. Kostenbesparing door schaalvergroting is ook aannemelijk, al wordt dat meer gerealiseerd op de lange termijn. Onderzoek wijst ook uit dat het voorzieningenniveau van een heringedeelde gemeente op de middellange termijn niet achteruit gaat.

Het belangrijkste theoretische argument voor bestuurlijke herindeling is misschien wel dat beleid op het juiste niveau moet worden vormgegeven: het subsidiariteitsbeginsel. Dit beginsel houdt voor het Nederlandse openbaar bestuur in dat hogere overheden geen vraagstukken moeten afhandelen die ook door lagere overheden zouden kunnen worden afgehandeld. Aan de andere kant, gemeenten voeren nu soms beleid over vraagstukken die eigenlijk op een bovengemeentelijke schaal spelen, maar wel op een kleinere schaal dan die van de provincies. Om het geografische bereik van gemeentelijk beleid meer overeen te laten komen met de grenzen van gemeenten, zou schaalvergroting een oplossing kunnen zijn.

Hot item
Net als in de rest van het land is bestuurlijke herindeling ook in Noord-Nederland een hot item. Toch is een grootschalige herindeling in het Noorden nog niet van de grond gekomen. De reden hiervoor is dat het proces van herindeling ingewikkeld is en de verschillende actoren uiteenlopende belangen hebben. Desondanks hebben er in Noord-Nederland al wel bestuurlijke herindelingen plaatsgevonden. Per 1 januari 2011 zijn bijvoorbeeld de voormalige gemeenten Bolsward, Nijefurd, Sneek, Wonseradeel en Wymbritseradiel samengegaan in de nieuwe gemeente Súdwest Fryslân. Eerder, in 1998, heeft in Drenthe een grootschalige herindeling plaatsgevonden: vanaf 1 januari 1998 bestond Drenthe in plaats van 34 gemeenten uit 12 gemeenten.

VNO-NCW Noord pleit al langere tijd voor schaalvergroting van het decentrale bestuur. Schaalvergroting van bestuur heeft voor ondernemers veel voordelen, zoals verbeterde service van gemeenten. Doordat de gemeenten door schaalvoordelen (fusie of samenwerking) meer kans en middelen hebben om professioneel personeel in te zetten, maar ook omdat economisch beleid en arbeidsmarktbeleid het beste op een groter schaalniveau dan het huidige kunnen worden gevoerd. De centrale vraag is waarop fusie of samenwerking zou moeten worden gebaseerd: wat zijn de functionele regio’s in Noord-Nederland?

Om een antwoord te vinden op deze vraag, is een regionale indeling van Noord-Nederland gemaakt, op basis van het functioneren van regio’s. Met een dergelijke indeling wordt geen geografische handleiding voor gemeentelijke herindeling beoogd, maar het moet een beeld geven van het geografisch functioneren van Noord-Nederland. Als gemeenten willen samenwerken of fuseren, zouden ze de regionale indeling kunnen gebruiken bij hun keuze voor mogelijke samenwerkingspartners.

De functionele indeling is vastgesteld aan de hand van twee belangrijke pijlers:

  1. De efficiënte schaal van decentraal bestuur
  2. Het ruimtelijk functioneren van regio’s op basis van centrale plaatsen

 Voor het ruimtelijk functioneren van regio’s is gekeken naar bestuurlijke, culturele maar vooral economische indicatoren voor ruimtelijk functioneren. Voor de efficiënte schaal van decentraal bestuur is gekeken naar de voordelen en nadelen van diverse schalen, voor zowel burgers, bedrijfsleven als het bestuur zelf.

Efficiënte schaal
Uit de analyse blijkt dat er dertien plaatsen met een centrumfunctie zijn in Noord-Nederland. Dé optimale schaal lijkt niet te bestaan, er kan wel een bandbreedte worden aangegeven. Deze bandbreedte is tussen de 50.000 en 250.000 inwoners. Cijfers laten zien dat gemeenten kleiner dan 50.000 inwoners en groter dan 250.000 inwoners meer uitgeven per hoofd van de bevolking. Voor burgers en het bedrijfsleven geldt de bovengrens niet, hoe meer inwoners, hoe lager hun gemeentelijke lasten.

Ruimtelijk functioneren
De centrale plaatsen zijn vastgesteld op basis van de aanwezigheid van verschillende voorzieningen met een regionaal verzorgingsgebied, bijvoorbeeld bioscopen en ziekenhuizen. Door middel van koopstromen en pendelstromen (zie figuur 1) is het functioneren van Noord-Nederland geanalyseerd. Op basis van de afstand tussen de gevonden kernen met een centrumfunctie, is de optimale indeling van Noord-Nederland gemaakt (zie figuur 2). Hierbij moet worden opgemerkt dat de rode lijnen geen harde grenzen zijn, omdat ze slechts zijn gebaseerd op de hemelsbrede afstand tussen de kernen met een centrumfunctie. 

De bevonden regio’s
De gemaakte regionale indeling met de geschatte inwonertallen en werkgelegenheidsgraad (aantal banen als percentage van de beroepsbevolking) per regio ziet er als volgt uit:

 

Regio

 

Inwoners

 

Werkgel.

graad

Regio

 

Inwoners

 

Werkgel.

graad

1.       Regio Dokkum

80.000

61.7%

8. Regio Winschoten

80.000

59,2%

2.       Regio Leeuwarden

175.000

62,3%

9. Regio Assen

140.000

74,9%

3.       Regio Sneek

120.000

60,2%

10. Regio Stadskanaal

90.000

62,4%

4.       Regio Heerenveen

100.000.

70,5%

11. Regio Meppel

70.000

83,9%

5.       Regio Drachten

130.000

71,2%

12. Regio Hoogeveen

95.000

71,4%

6.       Regio Groningen

355.000

78,9%

13. Regio Emmen

150.000

65,4%

7.      Regio Delfzijl/Appingedam

70.000

65,4%

   

 


Bijna alle regio’s hebben een geschat inwonertal dat binnen de efficiënte bandbreedte van 50.000 tot 250.000 inwoners ligt. Alleen de regio Groningen valt met een geschat inwonertal van 355.000 buiten deze bandbreedte. Dit betekent echter niet dat een eventueel te vormen regiogemeente Groningen opgedeeld zou moeten worden. In Rotterdam en Amsterdam, waar proeven zijn gehouden met deelraden, leverde dit geen efficiencywinst op. De werkgelegenheidsgraad van een regio zegt iets over de economische activiteit en kwaliteit van een regio. In deze regionale indeling varieert de werkgelegenheidsgraad van 59,2% (regio Winschoten) tot 83,9% (regio Meppel). In de bestaande bestuurlijke indeling varieert deze van 32,1% (Menterwolde) tot 156,6% (Leeuwarden). De werkgelegenheid zou in deze indeling dus gelijkmatiger zijn verdeeld.

Tot slot
De vastgestelde indeling van het onderzoek is geen handleiding voor herindeling, maar wel een objectieve observatie van het functioneren van Noord-Nederland. Wanneer een gemeente wil gaan samenwerken of fuseren, dan moet deze zich niet laten leiden door emotie en opportunisme, maar door rationele overwegingen. De gemaakte indeling kan dienen ter ondersteuning van de keuze voor samenwerkings- of fusiepartners. Hierbij zou wel rekening moeten worden gehouden met culturele homogeniteit. Taal/dialect is hiervoor geschikt.

 Meer weten over dit onderzoek? Download dan de thesis van Mathijs Vreeman op www.vno-ncwnoord.nl/publicaties/brochures 

Partners